Покрай един трудно разбираем за широката общественост въпрос, свързан с приложението на ДДС, пред 12-те конституционни съдии беше поставен ребром още един проблем: нарушават ли депутатите Конституцията с любимия си похват да „пробутват” между първо и второ четене на законите откровено лобистки или отчайващо некадърни поправки - без мотиви, без оценка на въздействието им, без никакво обществено обсъждане.
Конституционният съд беше сезиран от Висшия адвокатски съвет, който поиска да бъде обявена за противоречаща на основния закон една от разпоредбите в Закона за ДДС. Тя въвежда ща специфично данъчно облагане за търговците, достигнали оборот от 50 000 лева, но не са регистрирани по ДДС. Промяната в закона беше приета през 2017 г., съпроводена с обяснението, че с нея се цели да бъдат "вкарани в пътя" лицата, които избягват регистрация по ЗДДС при извършване на сезонна дейност. Един от аргументите, с който адвокатите поискаха нормата да бъде определена като противоконституционна беше, че тя е приета в нарушение на Закона за нормативните актове и без обществено обсъждане – защото по вече наложил се обичай в Парламента, тя е била внесена от депутати между първо и второ четене на приети по принцип съвсем различни изменения на ЗДДС.
За докладчик по конституционното дело беше посочен с Анастас Атанасов – съдията от Районен съд Ямбол, който внезапно промени професионалното си амплоа и влезе в парламента чрез листата на ГЕРБ, и дори се издигна до зам.-председател на Народното събрание. След което, още по-внезапно, бе избран и за конституционен съдия от квотата на парламента.
Решението: Всичко е точно
Искането на адвокатурата чл. 102 ал.4 от ЗДДС да бъдеобявен за противоконституционен бе охвърлено с решение на Конституционния съд от 30 юни 2020 година. Според съда, нормата не противоречи на основния закон в държавата – включително от гледна точка на начина, по който тя е била приета.
По-важното обаче е друго: "Практиката на Конституционния съд категорично подчертава възможността да се внасят промени в законопроектите между двете гласувания в Народното събрание", пише съдия Анастасов и цитира няколко решения на КС от 2001 година насам, според които "Конституцията не ограничава възможностите на законодателя да допълва или изменя проектите за закони между двете гласувания", че е "съвсем естествено и конституционосъобразно внесените законопроекти да бъдат изменяни и допълвани в процеса на тяхното обсъждане" и че "фазата за писмени предложения и допълнения по законопроектите осмисля провеждането на второ гласуване на законопроектите", .
Това становище бе възприето от мнозинството съдии в КС.Не са го подкрепили двама: проф. Атанас Семов и бившият съдия от ВКС Красимир Влахов.
Извращаване на законодателния процес
"Ако се приеме, че изискванията за обществено обсъждане и оценка на въздействието не се отнасят до законодателните предложения, направени между двете гласувания, това рискува извращаване на законодателния процес, при което на Портала за обществени консултации се публикуват формални „кухи” законопроекти, чието същинско съдържание ще може да бъде попълнено чрез предложения, разгледани и гласувани при пълна липса на публичност, обществена информираност и предварително обществено обсъждане...”, пишат в особеното си мнение двамата конституционни съдии Семов и Влахов.
И продължават: "В държавата, самозадължила се да функционира като „правова”, т. е. управлявана според Конституцията и законите, публичната власт трябва да се осъществява в пределите и по начина, установени от Конституцията и закона. Това важи още повече за обвързаността на законодателната власт от приетите от самата нея правила за собственото ù функциониране – как иначе държавата би изисквала от гражданите спазване на установените за тях правила за поведение? ....Като резултат от използвания от законодателя подход при приемане на оспорената законова разпоредба (а и не само на нея - това е често срещана практика на Народното събрание), при пълно незачитане на установените от самия него изисквания за публичност на законодателния процес като гаранция за качество на законите, се поставя под съмнение функционирането на държавата като „правова”. Впрочем, избягването на общественото обсъждане на законопроектите чрез внасяне на изцяло нови предложения между двете гласувания в Парламента напълно покрива съдържанието на понятието „заобикаляне на закона”, което в областта на частното право самият законодател е скрепил с най-тежкия порок на гражданскоправните сделки – нищожността. Как тогава следва да се квалифицира използването на този подход от публичната власт при осъществяване на функцията ù?"...
Къде е уловката?
Факт е, че в няколко решения Конституционният съд е казвал, че практиката депутатите да внасят свои предложения между двете четения на законите, е допустима. Само че винаги, във всичките съдебни решения досега, тази допустимост е обвързана с едно съществено условие: внесените между първо и второ четене предложения да не излизат от обхвата на вече приетия закон - просто защото това ограничение беше изрично записано в правилника за дейността на НС. Така се гарантираше, че всички ключови промени в законодателството ще минат през обществено обсъждане - с участието на специалисти и засегнатите страни.
Само че това ограничение вече го няма. В приетия през 2017 г. правилник на НС текстът, който допускаше депутатите да внасят само предложения, които не излизат от обхвата на първоначалните проекти, просто изчезна. Той беше заменен с пожеланието председателят на водещата комисия да изисква становище за депутатските "хрумки" от ресорния министър (без това да е задължително). И с разпоредбата в чл. 84 от правилника, според която "предложенията, които противоречат на принципите и обхвата на приетия на първо гласуване законопроект не се обсъждат и гласуват" в Пленарната зала. Само че - пак според КС, "преценката за наличие или липса на такова противоречие принадлежи единствено на самото Народно събрание" ( решение № 5 от 9 юли 2009 г. по к. д. № 6 от 2009 г.) С други думи преценката дали депутатските предложения надхвърлят обхвата на първоначалния проект, зависи от това доколко мнозинството на управляващите ще застане зад тях и ще ги пусне за гласуване...
Тази промяна в правилника на НС, както и последиците от нея по отношение на публичността на законодателния процес въобще не бе обсъдена от конституционните съдии, които се задоволиха просто да цитират практиката на съда преди въпросната поправка. А така на депутатите бе осигурен пълен карт бланш да внасят между двете четения каквито си искат законодателни изменения - без обществен контрол, без да се съобразяват с мнението на специалистите, без дори да излагат адекватни мотиви. Остава да видим какво ще ни струва това...
